3.3.2024: Blockadeaktionen und Versammlungsfreiheit

OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 6.1.2024 – OVG 1 S 3/24

Mit Beschluss vom 6.1.2024 hatte der 1. Senat des OVG Berlin-Brandenburg als Beschwerdeinstanz im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes darüber zu entscheiden, ob die Versammlungsbehörde im Rahmen ihrer Gefahrenprognose – es ging um eine angemeldete Blockade von Autobahnzufahrten mit Traktoren – eine hinreichende Wahrscheinlichkeit für die von ihr prognostizierte Gefahr für das Durchkommen von Einsatz- und Rettungskräften sowie die Sicherheit und Leichtigkeit der sonstigen Verkehrsteilnehmenden ausreichend dargelegt hat, um die erlassenen Auflagen (u.a. die Versammlung nur in jeweils 30-minütigem Wechsel zwischen Verkehrsblockade und Verkehrsfreigabe durchzuführen) zu rechtfertigen. Ob die Entscheidung überzeugt, soll im Folgenden untersucht werden.

A. Zum Sachverhalt (leicht modifiziert)

Der Bauernverband Nord e.V. hatte bei der Versammlungsbehörde für Montag, den 8. Mai 2023 in der Zeit von 8.00 Uhr bis max. 15.00 Uhr u. a. Versammlungen auf den Autobahnzu- und -abfahrten der Anschlussstellen Schmölln, Prenzlau Süd und Prenzlau Ost, Gramzow, Warnitz und Pfingstberg der Bundesautobahnen (BAB) 11 und 20 mit jeweils 4-5 Traktoren und 5-10 Teilnehmern angemeldet. Durch jeweils vier Auflagen hatte die Versammlungsbehörde den Versammlungsraum auf den Bereich der Autobahnauffahrten beschränkt, die Anzahl der Traktoren mit fahrbereiten Personen auf maximal 2 begrenzt und die Durchfahrtsmöglichkeiten für Einsatzfahrzeuge gesichert. Zudem hatte sie dem Bauerverband aufgegeben, die Versammlung nur in jeweils 30-minütigem Wechsel zwischen Verkehrsblockade und Verkehrsfreigabe durchzuführen. Es stellt sich die Frage nach der Vereinbarkeit der Auflagen mit dem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit aus Art. 8 I GG.

B. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Versammlungsfreiheit

Das Recht auf (verbale) Auseinandersetzung ist in einer pluralistischen und demokratischen Gesellschaft selbstverständlich. Ein wesentlicher Bestandteil dieser Auseinandersetzung ist die gemeinsame Bekundung eines politischen oder gesellschaftlichen Themas, was das Recht umfasst, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Das BVerfG sieht die Versammlungsfreiheit als ein „wesentliches Element demokratischer Offenheit“, das für eine freiheitliche demokratische Staatsordnung konstituierend sei (st. Rspr., vgl. zuletzt etwa BVerfG NVwZ 2013, 570). Da in einem parlamentarischen Repräsentativsystem mit geringen plebiszitären Mitwirkungsrechten die Versammlungsfreiheit oft das einzige wirksame Mittel sei, die Meinung (im Kollektiv) zu äußern, besitze Art. 8 I GG einen hohen verfassungsrechtlichen Rang, der bei der Abwägung mit kollidierendem Verfassungsrecht (insb. mit Grundrechten Dritter) stets zu beachten sei (vgl. BVerfG NJW 2001, 2459, 2460 und BVerwG NVwZ 2014, 883, 884 f. jeweils mit Bezugnahme auf die Grundsatzentscheidung BVerfGE 69, 315, 346 f. – Brokdorf; dieser Beschluss stellt die grundlegende Entscheidung zur Interpretation des Art. 8 GG dar, weshalb in nahezu allen thematisch einschlägigen Gerichtsentscheidungen immer wieder darauf Bezug genommen wird).   

Auf konventionsrechtlicher Ebene gewährleistet Art. 11 I EMRK die Versammlungsfreiheit. Der Blick auf die EMRK ist deshalb notwendig, weil nach ständiger Rspr. des BVerfG aufgrund der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (Art. 1 II GG) sowie der völkervertraglichen Bindung, die die Bundesrepublik mit der Unterzeichnung der EMRK eingegangen ist, Inhalt und Entwicklungsstand der EMRK als Aus­legungs­hilfe für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite der Grundrechte heranzuziehen seien (vgl. nur BVerfG NVwZ-RR 2023, 649, 650; BVerfG NJW 2023, 1117, 1118; BVerfG NVwZ 2022, 139, 143; BVerfG NJW 2021, 1222, 1225; BVerfG NJW 2020, 905, 917; zuvor schon BVerfGE 149, 293, 328; 128, 326, 370 f.; 120, 180, 200 f.; 111, 307, 317 f.) und die vom EGMR formulierten grundlegenden konventionsrechtlichen Wertungen zu beachten seien, weshalb die EMRK insoweit eine verfassungsrechtliche Dimension aufweise (so BVerfG NVwZ 2021, 1211, 1217; BVerfG NVwZ-RR 2023, 649, 650 spricht von „verfassungsrechtliche Bedeutung“). Sollte sich also durch die Rechtsprechung des EGMR aus Art. 11 I EMRK ein höheres Schutzniveau ergeben, als das BVerfG Art. 8 I GG entnimmt, wäre dies im Rahmen einer konventionskonformen Auslegung zu berücksichtigen.

C. Zur Reichweite des Versammlungsbegriffs

Zentraler Begriff des Art. 8 GG ist die Versammlung. Nach gefestigter Rechtsprechung des BVerfG sind Versammlungen friedliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zwecks gemeinschaftlicher Erörterung oder Kundgebung mit dem Ziel der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung (BVerfG NVwZ 2022, 324, 325; NVwZ 2020, 1508, 1510; NVwZ 2014, 1453; NJW 2014, 2706, 2707 f.; NVwZ 2011, 422, 423; BVerfGE 111, 147, 154 f.; 104, 92, 104; 123, 226, 250 f.; siehe auch BVerwG NJW 2018, 716, 719).

Jedoch ist die Versammlungsfreiheit nicht schrankenlos gewährleistet. Zunächst enthält Art. 8 I GG eine grundrechtsimmanente Beschränkung auf Friedlichkeit und Waffenlosigkeit, sog. Friedlichkeitsvorbehalt. Jedoch wird der Begriff der „friedlichen Versammlung“ vom Grundgesetz nicht definiert. Von Rechtsprechung und Literatur wird er in Anlehnung an die Legaldefinition der §§ 5 Nr. 3, 13 I Nr. 2 VersG negativ bestimmt. Danach ist eine Versammlung unfriedlich, wenn ein „gewalttätiger und aufrührerischer Verlauf“ angestrebt ist oder eintritt. Es müsse eine aggressive körperliche Einwirkung auf Personen oder Sachen stattfinden, die von einiger Erheblichkeit (d.h. Gefährlichkeit) ist (BVerfG NVwZ 2005, 80 f.; BVerfGE 104, 92, 101 ff.). Damit ist der Gewaltbe­griff i.S.d. Art. 8 GG enger als derjenige, der im Strafrecht (§ 240 StGB) verwendet wird. Es kann also sein, dass sich Versammlungsteilnehmer (etwa aufgrund von Blockadeaktionen) wegen Nötigung strafbar machen, ohne dass die Versammlung als „unfriedlich“ bezeichnet werden müsste.

Unter dieser Prämisse sind denn auch die in jüngerer Zeit im Rahmen der sog. Bauernproteste stattfindenden „Traktorblockaden“ bspw. von Autobahnauffahrten zwar ggf. als Nötigung anzusehen (wobei man auch hier eine verfassungskonforme Auslegung des § 240 StGB vornehmen müsste, um den Grundrechtsschutz nicht über das Instrument des Strafrechts auszuhebeln), nicht aber machen sie die Versammlung „unfriedlich“. Bei den „Klimaklebern“ der „Letzten Generation“ ist die Rechtsprechung indes – jedenfalls größtenteils – weniger großzügig, d.h. sie nimmt überwiegend eine strafbare Nötigung an (Nötigung bejaht: AG Heilbronn 6.3.2023 – 26 Ds 16 Js 4813/23; LG Berlin 18.1.2023 – (518) 237 Js 518/22 Ns (31/22); AG München 16.12.2022 – 851 Cs 113 Js 124160/22; AG Tiergarten NStZ 2023, 242; BayObLG NStZ 2023, 747 f. Nötigung verneint: AG Tiergarten NStZ 2023, 239; AG Freiburg KlimR 2023, 59.).

Die Frage ist also, inwieweit Verhinderungsblockaden, also Blockaden von Verkehrswegen, sowie Sitzblockaden, bei denen sich die Teilnehmer auf passive Resistenz beschränken, eine Unfriedlichkeit begründen, selbst wenn dabei der Tatbestand der Nötigung (§ 240 StGB) verwirklicht wird. Die Rechtsprechung ist trotz Verwirkung des Straftatbestands der Nötigung sehr zurückhaltend bei der Annahme einer Unfriedlichkeit, die in einer Verhinderungsblockade begründet sein könnte (BVerfG StraFo 2011, 180, 181; BVerfGE 104, 92, 101 ff.; 92, 1, 17 f.; 87, 399, 406; 73, 206, 249). Denn für eine wirkungsvolle Versammlung ist die Ortswahl ganz wesentlich (vgl. dazu BVerfGE 128, 226, 250 ff. – Frankfurter Flughafen; BVerfG NJW 2014, 2706, 2707 f. – Friedhof; BGH NVwZ 2015, 1622, 1623 – Flughafen Berlin-Schönefeld; grundlegend BVerfGE 69, 315, 343 – Brokdorf). So leuchtet es ohne weiteres ein, dass eine Demonstration gegen ein geplantes Gesetz am wirkungsvollsten ist, wenn sie in unmittelbarer Nähe zum Reichstagsgebäude stattfindet, wenn dort gerade die Bundestagsdebatte läuft. Freilich wirft dies die Frage auf, ob die Ortswahl einschränkbar ist. Man stelle sich vor, das Versammlungsgrundrecht würde freien Zugang zu Startbahnen von Flughäfen, (geheimen) Militäreinrich­tungen oder zu Räumen der Verfassungsschutzämter oder des BND gewährleisten. Ein funktionierendes Gemeinwesen bzw. die Wahrnehmung bestimmter öffentlicher Aufgaben wären dann nicht möglich. Daher muss die Freiheit der Ortswahl ihre Grenze in kolli­dierenden Verfassungsgütern finden, was entweder zu einer Begrenzung des Schutz­bereichs des Art. 8 I GG (verfassungsimmanente Schutzbereichsbegrenzung – dazu R. Schmidt, Grundrechte, Rn. 126 – bzw. Annahme einer „Unfriedlichkeit“) führt oder aber im Rahmen der Prüfung der ver­fassungsrechtlichen Rechtfertigung die be­hördliche Ver­botsverfügung (oder Auflage) rechtfertigt. Richti­gerweise wird man das Recht zur freien Ortswahl grds. auf den gesamten öffentlichen Raum (insbesondere auf öffentliche Straßen und Plätze), wo ein kommunikativer Verkehr stattfindet, erstrecken müssen (vgl. auch VG Gießen DÖV 2013, 992 – mit Bespr. v. Muckel, JA 2014, 317). Aber kann das auch für öffentliche Straßen gelten, insbesondere Autobahnen, Autobahnauffahrten und Zugangs­straßen zu Einrichtungen, gerade, wenn etwa die Straße blockiert und im schlimmsten Fall Rettungskräften die Durchfahrt unmöglich gemacht wird? In solchen Fällen ist darüber nachzudenken, ent­weder eine verfassungsimmanente Schutzbereichsbegrenzung bzw. eine „Unfriedlichkeit“ anzunehmen (s.o.) oder aber danach zu fragen, ob das in § 15 I VersG genannte Schutzgut öffentliche Sicherheit, das im Rahmen der Prüfung der ver­fassungs­rechtlichen Recht­fertigung des Eingriffs mit der kollidierenden Ver­sammlungsfreiheit abzuwägen ist, überwiegt (VG Gießen DÖV 2013, 992; Muckel, JA 2014, 317, 318).

Das mag der Grund sein, dass die Rechtsprechung Verhinderungsblockaden grundsätzlich billigt mit dem Argument, die Versamm­lungsfreiheit beinhalte das Recht, sich genau dort zu versammeln, wo es denjenigen „weh tue“, gegen die sich der Protest richte (BVerwG NVwZ 2023, 1427, 1429 – „Gehwegbelästigung“ vor Beratungsstelle nach dem Schwangerschaftskonfliktgesetz; siehe auch OVG Berlin-Brandenburg 6.1.2024 – OVG 1 S 3/24 – Blockadeaktion der Landwirte). Beschrän­kungen seien im Lichte der grund­legenden Bedeutung dieses Grundrechts im freiheit­lichen demokra­tischen Staat aus­zulegen und auf dasjenige zu begrenzen, was zum Schutz gleich­wertiger Rechtsgüter unter strikter Wahrung der Verhältnismäßig­keit notwendig sei (BVerwG NVwZ 2023, 1427, 1429 mit Verweis u.a. auf BVerfGE 128, 226, 259 und BVerfGE 69, 315, 348 f.). Bloße Belästigungen Dritter, die sich aus der Gruppenbezogen­heit der Grund­rechtsausübung ergäben und sich ohne Nachteile für den Versamm­lungs­zweck nicht vermeiden ließen, müssten hinge­nommen werden (BVerwG NVwZ 2023, 1427, 1429 mit Verweis auf BVerfGE 128, 226, 261). Selbst die Verwirk­lichung des Straftatbestands der Nötigung (§ 240 StGB) führt demnach nicht ohne weiteres zur Einschränkung der Ortswahl und auch nicht zur Annahme einer „Unfried­lichkeit“ (BVerfG StraFo 2011, 180, 181; BVerfGE 104, 92, 101 ff.; 92, 1, 17 f.; 87, 399, 406; 73, 206, 249 – dazu sogleich).

Andererseits erkennt die Rechtsprechung aber auch die Grenzen der Versammlungsfreiheit, wenn sie formuliert, dass auch im Rahmen einer Versammlung Tätigkeiten unzulässig seien, die anderen eine Meinung mit nötigenden Mitteln aufdrängten (s.o.). Das Versammlungsrecht gebe dem Einzelnen kein Recht zum Übergriff in den geschützten Rechtskreis Dritter (BVerwG NVwZ 2023, 1427, 1429 mit Verweis u.a. auf BVerwGE 175, 346 Rn 24). Mit Blick auf die Ortswahl ergibt sich dadurch ein ambivalentes Bild: Auf der einen Seite billigt die Rechtsprechung – offenbar ermutigt von den Aussagen des BVerfG (BVerfGE 128, 226, 252: Versammlungsfreiheit überlagert partiell die straßenverkehrsrechtlichen Bestimmungen, „sofern dies für eine effektive Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit erforderlich ist“.) – die zahlreichen Blockadeaktionen der Landwirte (Siehe etwa OVG Berlin-Brandenburg 6.1.2024 – OVG 1 S 3/24; bemerkenswert ist, dass die Rechtsprechung bei den Klimaschutzaktionen der „Letzten Generation“ – jedenfalls überwiegend – weniger großzügig ist – dazu R. Schmidt, Grundrechte, Rn. 622), obwohl diese dadurch den anderen Verkehrsteilnehmern, die mitunter stundenlang feststecken, ihre Meinung mit nötigenden Mitteln aufdrängen (zumal sich der Protest überhaupt nicht gegen die anderen Verkehrsteilnehmer richtet), käme auf der anderen Seite aber im Fall der sog. Gehwegbelästigung (dazu R. Schmidt, Grundrechte, Rn. 284) zum Ergebnis, dass es dem Allgemeinen Persönlichkeitsrecht der die Beratungsstelle, das Krankenhaus oder die gynäkologische Praxis aufsuchenden schwangeren Frauen wohl den Vorrang einräumen würde, wenn eine selbst dem Schutz ungeborenen Lebens verpflichtete Versammlung darauf zielte, Adressatinnen eine bestimmte Meinung aufzudrängen, und die Adressatinnen eine solche Versammlung – über die bloße Konfrontation mit dem Thema hinaus – als einen unausweichlichen persönlichen Übergriff physischer oder psychischer Art verstehen dürften, der das Aufsuchen einer Beratungsstelle einem „Spießrutenlauf“ gleichen lasse (BVerwG NVwZ 2023, 1427, 1429 f.). Um Missverständnissen vorzubeugen: Es geht dem Verfasser nicht um Gleichstellung der beiden genannten Sachverhalte, sondern ausschließlich darum, die Ungeeignetheit pauschaler Aussagen wie, dass „im Rahmen einer Versammlung Tätigkeiten unzulässig sind, die anderen eine Meinung mit nötigenden Mitteln aufdrängen“, oder „Dazu zählt, sich genau dort versammeln zu dürfen, wo es denjenigen „weh tut“, gegen die sich der Protest richtet“ aufzuzeigen, wenn sie keine sichere Subsumtionsgrundlage darstellen, sondern im Ergebnis allein die umfassende Güterabwägung im Einzelfall entscheidet. Geht es um Blockadeaktionen auf Bundesautobahnen, wird man die Frage nach dem Schutz aus Art. 8 I GG jedenfalls um einiges kritischer betrachten müssen. Gerade Bundesautobahnen sind kein Medium des „kommunikativen Verkehrs“ und haben nicht den Charakter von „Begegnungsstätten“; ihre Widmung besteht im „Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen“ (§ 1 III S. 1 FStrG). Blockadeaktionen sind mit diesem Widmungszweck nicht vereinbar und nach der hier vertretenen Auffassung auch nicht von Art. 8 I GG gedeckt. Zwar kann der einfachgesetzliche Widmungszweck – wie auch ein einfachgesetzliches Versammlungsverbot auf Bundesautobahnen (siehe etwa § 13 I S. 3 VersG NRW – ob die Vorschrift mit Art. 8 I GG vereinbar ist, konnte von OVG Münster SVR 2022, 474 im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes offengelassen werden; das Gericht führte jedoch aus, es sei aktuell nicht feststellbar, dass die Verbotsnorm des § 13 I S. 3 VersG NRW mit überwiegender Wahrscheinlichkeit wegen Verstoßes gegen Art. 8 I GG unwirksam sei – OVG Münster SVR 2022, 474, 475) – nicht die verfassungsrechtlich geschützte Ortswahl begrenzen, jedoch ist ein Versammlungsverbot auf Bundesautobahnen als Ergebnis einer verfassungsrechtlichen Güterabwägung rechtmäßig, wenn man den aufgezeigten widerstreitenden Verfassungsgütern den Vorrang zuspricht. Die bislang hierzu ergangene Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist uneinheitlich (vgl. einerseits VGH München NVwZ-RR 2023, 585, 586: „Auch Bundesfernstraßen sind, obwohl sie von ihrem eingeschränkten Widmungszweck her anders als andere öffentliche Verkehrsflächen nicht der Kommunikation dienen, sondern ausschließlich dem Fahrzeugverkehr, nicht generell ein ‚versammlungsfreier Raum‘.“; in die gleiche Richtung bereits zuvor VGH Kassel 4.6.2021 – 2 B 1193/21 – Überwiegen der Belange der Versammlungsteilnehmer; andererseits aber auch OVG Münster SVR 2022, 474, 475, das von der Vereinbarkeit sogar eines generellen Versammlungsverbots auf Autobahnen mit Art. 8 I GG ausgeht). Das BVerfG hat sich speziell zu der Frage nach der Reichweite der Versammlungsfreiheit auf Bundesautobahnen noch nicht geäußert. „Leitlinien“ bei einer diesbezüglichen Einschätzung lassen sich aber der bereits erwähnten Fraport-Entscheidung (BVerfGE 128, 226) entnehmendazu R. Schmidt, Grundrechte, Rn. 622), obwohl diese dadurch den anderen Ver­kehrsteilnehmern, die mit­unter stundenlang feststecken, ihre Meinung mit nöti­genden Mitteln auf­drängen (zu­mal sich der Protest überhaupt nicht gegen die an­deren Ver­kehrsteilnehmer richtet), käme auf der ande­ren Seite aber im Fall der sog. Gehweg­belästigung (dazu R. Schmidt, Grundrechte, Rn. 284) zum Ergeb­nis, dass es dem All­gemeinen Persönlichkeitsrecht der die Beratungsstelle, das Krankenhaus oder die gynäkologische Praxis aufsuchenden schwangeren Frauen wohl den Vorrang einräumen würde, wenn eine selbst dem Schutz ungeborenen Lebens verpflichtete Versammlung darauf zielte, Adressatinnen eine bestimmte Meinung aufzudrängen, und die Adressatinnen eine solche Versammlung – über die bloße Konfrontation mit dem Thema hinaus – als einen unausweichlichen persönlichen Übergriff physischer oder psychischer Art verstehen dürften, der das Aufsuchen einer Beratungsstelle einem „Spießrutenlauf“ gleichen lasse (BVerwG NVwZ 2023, 1427, 1429 f.). Um Missverständnissen vorzubeugen: Es geht dem Verfasser nicht um Gleichstellung der beiden genannten Sachverhalte, sondern ausschließlich darum, die Ungeeignetheit pauschaler Aussagen wie, dass „im Rahmen einer Versammlung Tätigkeiten unzulässig sind, die anderen eine Meinung mit nötigenden Mitteln aufdrängen“, oder „Dazu zählt, sich genau dort versammeln zu dürfen, wo es denjenigen „weh tut“, gegen die sich der Protest richtet“ aufzuzeigen, wenn sie keine sichere Subsumtionsgrundlage darstellen, sondern im Ergebnis allein die umfassende Güterabwägung im Einzelfall entscheidet. Geht es um Blockadeaktionen auf Bundesautobahnen, wird man die Frage nach dem Schutz aus Art. 8 I GG jedenfalls um einiges kritischer betrachten müssen. Gerade Bundesautobahnen sind kein Medium des „kommunikativen Verkehrs“ und haben nicht den Charakter von „Begegnungsstätten“; ihre Widmung besteht im „Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen“ (§ 1 III S. 1 FStrG). Blockadeaktionen sind mit diesem Widmungszweck nicht vereinbar und nach der hier vertretenen Auffassung auch nicht von Art. 8 I GG gedeckt. Zwar kann der einfachgesetzliche Widmungszweck – wie auch ein einfachgesetzliches Versammlungsverbot auf Bundesautobahnen (siehe etwa § 13 I S. 3 VersG NRW – ob die Vorschrift mit Art. 8 I GG vereinbar ist, konnte von OVG Münster SVR 2022, 474 im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes offengelassen werden; das Gericht führte jedoch aus, es sei aktuell nicht feststellbar, dass die Verbotsnorm des § 13 I S. 3 VersG NRW mit überwiegender Wahrscheinlichkeit wegen Verstoßes gegen Art. 8 I GG unwirksam sei – OVG Münster SVR 2022, 474, 475). – nicht die verfassungsrechtlich geschützte Ortswahl begrenzen, jedoch ist ein Versammlungsverbot auf Bundesautobahnen als Ergebnis einer verfassungsrechtlichen Güterabwägung rechtmäßig, wenn man den aufgezeigten widerstreitenden Verfassungsgütern den Vorrang zuspricht. Die bislang hierzu ergangene Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist uneinheitlich (vgl. einerseits VGH München NVwZ-RR 2023, 585, 586: „Auch Bundesfernstraßen sind, obwohl sie von ihrem eingeschränkten Widmungszweck her anders als andere öffentliche Verkehrsflächen nicht der Kommunikation dienen, sondern ausschließlich dem Fahrzeugverkehr, nicht generell ein ‚versammlungsfreier Raum‘.“; in die gleiche Richtung bereits zuvor VGH Kassel 4.6.2021 – 2 B 1193/21 – Überwiegen der Belange der Versammlungsteilnehmer; andererseits aber auch OVG Münster SVR 2022, 474, 475, das von der Vereinbarkeit sogar eines generellen Versammlungsverbots auf Autobahnen mit Art. 8 I GG ausgeht, und VG Würzburg 12.1.2024 – W 5 S 24.109). Das BVerfG hat sich speziell zu der Frage nach der Reichweite der Versammlungsfreiheit auf Bundesautobahnen noch nicht geäußert. „Leitlinien“ bei einer diesbezüglichen Einschätzung lassen sich aber der bereits erwähnten Fraport-Entscheidung (BVerfGE 128, 226) entnehmen. Dort heißt es:

„Insbesondere gewährt es (das Versammlungsgrundrecht) dem Bürger keinen Zutritt zu Orten, die der Öffentlichkeit nicht allgemein zugänglich sind oder zu denen schon den äußeren Umständen nach nur zu bestimmten Zwecken Zugang gewährt wird. Die Durchführung von Versammlungen etwa in Verwaltungsgebäuden oder in eingefriedeten, der Allgemeinheit nicht geöffneten Anlagen ist durch Art. 8 Abs. 1 GG ebenso wenig geschützt wie etwa in einem öffentlichen Schwimmbad oder Krankenhaus.“ Dann heißt es weiter: „Demgegenüber verbürgt die Versammlungsfreiheit die Durchführung von Versammlungen dort, wo ein allgemeiner öffentlicher Verkehr eröffnet ist. Dies betrifft – unabhängig von einfachrechtlichen Bestimmungen des Straßenrechts – zunächst den öffentlichen Straßenraum. Dieser ist das natürliche und geschichtlich leitbildprägende Forum, auf dem Bürger ihre Anliegen besonders wirksam in die Öffentlichkeit tragen und hierüber die Kommunikation anstoßen können. Vor allem innerörtliche Straßen und Plätze werden heute als Stätten des Informations- und Meinungsaustausches sowie der Pflege menschlicher Kontakte angesehen. In verstärktem Maß gilt dies für Fußgängerzonen und verkehrsberuhigte Bereiche; die Ermöglichung des kommunikativen Verkehrs ist ein wesentliches Anliegen, das mit solchen Einrichtungen verfolgt wird (…). Das Versammlungsrecht knüpft an diese Funktion an. Dabei beachtet es die allgemeinen straßen- und straßenverkehrsrechtlichen Bestimmungen, die es jedoch partiell überlagert, sofern dies für eine effektive Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit erforderlich ist. Öffentliche Versammlungen und Aufzüge finden hier die Bedingungen, um Forderungen einem allgemeinen Publikum zu Gehör zu bringen und Protest oder Unmut sinnbildlich ‚auf die Straße zu tragen‘.“ (BVerfGE 128, 226, 251 f.).

Aus diesen Ausführungen lässt sich durchaus herauslesen, dass das BVerfG Straßen des „kommunikativen Verkehrs“ im Blick hatte und die freie Ortswahl – in Abgrenzung zu den von ihm genannten Straßen – nicht in Bezug auf Bundesautobahnen annehmen würde, wenn es darüber entscheiden müsste. Bundesautobahnen dienen nicht dem „Informations- und Meinungsaustausch“ und auch nicht der „Pflege menschlicher Kontakte“ (auch OVG Münster SVR 2022, 474, 475 und Eibenstein, JA 2023, 764, 767 f. gehen von der Vereinbarkeit eines Versammlungsverbots auf Autobahnen mit Art. 8 I GG aus). Versammlungsverbote in Bezug auf Bundesautobahnen verstoßen unabhängig davon, ob sie in Form von Verwaltungsakten oder Gesetzen erfolgen, nicht gegen Art. 8 I GG.

Als Zwischenfazit lässt sich im Hinblick auf die Eingangsfrage sagen: Ist die Versammlung vom Recht der freien Ortswahl gedeckt, kann sie nicht hinsichtlich der Ortswahl „unfriedlich“ sein. „Traktorblockaden“ bspw. von Autobahnauffahrten können zwar dann allenfalls als Nötigung gem. § 240 StGB angesehen werden, nach der Rechtsprechung liegt aber keine „Unfriedlichkeit“ vor und damit ist zumindest der Schutzbereich des Art. 8 I GG eröffnet.

D. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Eingriffen

I. Einschränkbarkeit des Versammlungsgrundrechts

(Staatliche) Eingriffe in die Versammlungsfreiheit sind nach Maßgabe des Gesetzesvorbehalts in Art. 8 II GG rechtfertigungsfähig. Nach dieser Verfassungsbestimmung kann die Versammlungsfreiheit für Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden. „Gesetz“ in diesem Zusammenhang sind das Versammlungsgesetz des Bundes und die Versammlungsgesetze derjenigen Länder, die von ihrer Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht haben. 

Kommen (wie im Regelfall) die Befugnisnormen des Versammlungsgesetzes in Betracht, ist auf Bundesebene v.a. § 15 I VersG relevant (die Landesversammlungsgesetze enthalten im Wesentlichen gleichlautende Vorschriften). Diese Vorschrift setzt auf der Tatbestandsseite eine „unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung“ voraus. Die öffentliche Sicherheit umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, die Unverletzlichkeit der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie den Bestand des Staates und der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt (vgl. etwa die Legaldefinitionen in § 3 Nr. 1 SachsAnhSOG und in § 54 ThürOBG). Die Gefährdung für eines der Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit (oder Ordnung) muss „unmittelbar“ sein. Das BVerfG definiert die „Unmittelbarkeit“ als Sachlage, „die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Interessen führt“ (BVerfGE 69, 315, 353 u. 360; BVerfG NVwZ 2008, 671, 672). Erforderlich sind also eine besondere zeitliche Nähe und eine hohe Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts (s.o.). Dieses enge Verständnis trägt dem Umstand Rechnung, dass bei der Auslegung des § 15 I VersG stets die grundlegende Bedeutung des Art. 8 I GG (ggf. i.V.m. Art. 5 I GG) zu beachten ist.

• So ist § 15 I VersG nur dann mit Art. 8 I GG (ggf. i.V.m. Art. 5 I GG) vereinbar, wenn die Tatbestandsmerkmale (v.a. die Konkretheit der Gefahr) restriktiv ausgelegt werden (verfassungskonforme Auslegung).
• Im Rahmen der gebotenen verfassungskonformen Auslegung des § 15 I VersG setzt das Erfordernis einer „unmittelbaren Gefährdung“ eine Gefahrenprognose voraus, die auf konkreten und nachvollziehbaren Tatsachen (und nicht nur auf Verdachts­momenten oder bloßen Vermutungen) beruht (st. Rspr. seit BVerfGE 69, 315, 343 ff.; bestätigt etwa von BVerfG NVwZ-RR 2010, 625; BVerfGE 126, 55 ff.; BVerfG NVwZ 2022, 324, 325. Vgl. auch VG Kassel 24.8.2017 – 6 L 5283/17.KS; VGH Mannheim 22.2.2020 – 1 S 560/20. Siehe auch VG Cottbus 4.2.2022 – VG 3 L 29/22.); zudem muss die daraus resultierende Schadenswahr­scheinlichkeit so hoch sein, dass ein (erheblicher) Schaden jederzeit eintreten kann und daher ein späteres Einschreiten zur Abwehr der Gefahr nicht aus­reicht.
• Ein Verbot (gleichgültig, ob wegen Verstoßes gegen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung) der Versammlung ist nur unter strenger Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig ist und kommt daher erst dann in Betracht, wenn mildere Mittel (z.B. Auflagenerteilung) nicht ausrei­chen bzw. ausgeschöpft sind.
• Schließlich ist ein Verbot nur zum Schutz gleichwertiger anderer Rechts­güter möglich. Als gleichwertige andere Rechtsgüter sind jedenfalls Leib und Leben von Personen anerkannt, aber auch die freiheitliche demokratische Grundordnung des Grundgesetzes.

Wäre nach alledem ein Verbot nicht gerechtfertigt, kann die Erteilung einer Auflage der Gefahrenabwehr dienen. Aber auch bzgl. der Verfassungsmäßigkeit von Auflagen (etwa Änderung der Streckenführung, Änderung der Versammlung von einem Aufzug zu einer stationären Kundgebung oder das Untersagen des Führens von Trommeln, Fanfaren etc.) hat das BVerfG ähnlich entschieden, wobei es wegen der im Vergleich zu einem Verbot weniger schwer­wiegenden Folgen an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht ganz so strenge Maßstäbe stellt, aber dennoch die konstituierende Bedeutung der Versammlungsfreiheit für eine freiheitliche demokratische Staatsordnung betont (BVerfG NVwZ 2013, 570).

Bei behördlichen Beschränkungen von Blockadeaktionen handelt es sich um Auflagen im genannten Sinne, soweit es etwa um zeitliche und/oder räumliche Beschränkungen geht. Derartige Auflagen sind mit Art. 8 I GG vereinbar, wenn die Gerichte bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen der Bedeutung der Versammlungsfreiheit hinreichend Rechnung tragen.   

Im vorliegenden Fall hat das OVG Berlin-Brandenburg (in Übereinstimmung mit der Vorinstanz) festgestellt, dass die zuführenden Landes- bzw. Bundesstraßen vor den blockierten Autobahnauffahrten jeweils nur in einer Richtung von einem etwaigen Stau betroffen sein dürften, sodass Notfalleinsätze jedenfalls entlang der jeweiligen Gegenfahrbahnen durchgeführt werden könnten. Zudem sei nicht zu erwarten, dass es zu nicht mehr hinnehmbarem Erliegen oder massiven Behinderungen des Verkehrsflusses käme. Ausweislich der angemeldeten und beauflagten Versammlungsformate würden (nur) im Bereich der jeweiligen Autobahnauffahrten für sieben Stunden maximal 2 Traktoren und 5-10 angemeldete Teilnehmer die Zufahrten blockieren, wobei insbesondere Einsatzfahrzeugen der Polizei, der Feuerwehr, des Rettungsdienstes, von Abschleppunternehmen und der Straßenmeisterei die Durchfahrt ermöglicht werden müsse. Damit werde – auch angesichts der zwischenzeitlich weiter erfolgten Versammlungsanmeldungen in Bezug auf zusätzliche Autobahnauffahrten entlang der BAB 11 – im Ergebnis zwar der Zugang auf diese Bundesautobahn über einen ausgedehnten Landesteil mehrstündig verhindert. Für notwendige Fahrten, die keine Ausweichmöglichkeit erlaubten, gebe es aber in der Umgebung genügend Bundes- und Landesstraßen (ergänze: die nicht von Blockadeaktionen betroffen sind).

II. Ergebnis und Bewertung

Damit hat das OVG Berlin-Brandenburg also eine mehrstündige (hier: siebenstündige) Blockade einer Autobahnauffahrt – mit Blick auf die grund­legende Bedeutung des Art. 8 I GG im freiheit­lichen demokra­tischen Staat – als von Art. 8 I GG gedeckt angesehen und eine beschränkende Auflage – die Blockade nur in jeweils 30-minütigem Wechsel zwischen Verkehrsblockade und Verkehrsfreigabe durchzuführen – verworfen. Dem ist nicht zu folgen. Zwar billigt das BVerwG Verhinderungsblockaden grundsätzlich mit dem Argument, die Versamm­lungsfreiheit beinhalte das Recht, sich genau dort zu versammeln, wo es denjenigen „weh tue“, gegen die sich der Protest richte (BVerwG NVwZ 2023, 1427, 1429). Unmittelbar betroffen (und genötigt) sind vorliegend aber die Autofahrer, gegen die sich der Protest nicht richtet. Nach der hier vertretenen Auffassung war die Auflage, die Blockade nur in jeweils 30-minütigem Wechsel zwischen Verkehrsblockade und Verkehrsfreigabe durchzuführen, durchaus mit Art. 8 I GG vereinbar. Von einer "bloßen Belästigung" kann nicht die Rede sein. Auch ein Verstoß gegen Art. 11 EMRK drängt sich nicht auf, sodass sich die etwaige Notwendigkeit einer konventionsrechtskonformen Auslegung nicht stellt.

Rolf Schmidt (3.3.2024)