17.2.2024: Kein Streikrecht für Beamte

EGMR, Urt. v. 14.12.2023 – 59433/18 (Humpert u.a./Deutschland) – NVwZ 2024, 221

Mit Urteil vom 14.12.2023 hat die Große Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) entschieden, dass die Regelung in Deutschland, die allen Beamten einschließlich beamteter Lehrer Streiks verbietet (namentlich geht es um die in Art. 33 V GG verfassungsrechtlich verankerten „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“), nicht gegen Art. 11 I der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verstoße. Ob die Entscheidung überzeugt, soll im Folgenden untersucht werden.

A. Rechtsnatur und Bindungswirkung der EMRK/Verhältnis zum Grundgesetz

Um die Bedeutung der Urteile des EGMR für die staatliche Rechtsordnung der Bundesrepublik aufzuzeigen, müssen – freilich in gebotener Kürze – Rechtsnatur und Bindungswirkung der EMRK herausgearbeitet werden. Bei der EMRK handelt es sich um Völkervertragsrecht, also durch Willenserklärungen in Form von Vertragserklärungen rechtsgeschäftlich geschaffenes Völkerrecht. Die EMRK unterfällt also nicht der Regelung des Art. 25 GG, der keinen vertraglichen Konsens voraussetzt (siehe auch BVerfGE 94, 315, 328), und nimmt folglich nicht den Rang von sog. Zwischenrecht ein. Wie alle völkerrechtlichen Abkommen und Verträge, die zunächst nur zwischen den vertragsschließenden Völkerrechtssubjekten gelten, bedarf die EMRK einer speziellen Geltungsanordnung, um innerstaatliche Geltung zu erlangen. Das geschieht in der Bundesrepublik Deutschland durch die in Art. 59 II S. 1 GG vorgeschriebene Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften (Bundestag und Bundesrat). Die 1950 vom Europarat erarbeitete EMRK, die den Zweck verfolgt, auf dem Vertragsgebiet die Einhaltung der Men­schenrechte zu gewährleisten, ist ein völkerrechtlicher Vertrag i.S.d. Art. 59 II S. 1 GG, dem innerstaatlich der formale Rang eines einfachen Bundesgesetzes zukommt. Allerdings ist es ständige Rspr. des BVerfG, dass aufgrund der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes (Art. 1 II GG) sowie der völkervertraglichen Bindung, die die Bundesrepublik mit der Unterzeichnung der EMRK eingegangen ist, Inhalt und Entwicklungsstand der EMRK als Aus­legungs­hilfe für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite der Grundrechte heranzuziehen (vgl. nur BVerfG NVwZ-RR 2023, 649, 650; BVerfG NJW 2023, 1117, 1118; BVerfG NVwZ 2022, 139, 143; BVerfG NJW 2021, 1222, 1225; BVerfG NJW 2020, 905, 917; zuvor schon BVerfGE 149, 293, 328; 128, 326, 370 f.; 120, 180, 200 f.; 111, 307, 317 f.) und die vom EGMR formulierten grundlegenden konventionsrechtlichen Wertungen zu beachten seien, weshalb die EMRK insoweit eine verfassungsrechtliche Dimension aufweise (so BVerfG NVwZ 2021, 1211, 1217; BVerfG NVwZ-RR 2023, 649, 650 spricht von „verfassungsrechtliche Bedeutung“). Der umfassende Schutz persönlicher Freiheit, den die EMRK gewährleistet, kann von jedem Einzelnen aber vor dem EGMR eingeklagt werden: So entscheidet nach Art. 34 EMRK der EGMR über Individualbeschwerden, mit denen jeder Bürger eines Vertragsstaates nach Erschöp­fung des inner­staatlichen Rechtswegs eine Verletzung der EMRK rügen kann. Stellt der EGMR daraufhin einen Verstoß gegen die EMRK fest, ist – aus völkerrechtlicher Sicht – der verurteilte Staat zur Abhilfe bzw. ggf. zur Entschädigung verpflichtet (Art. 46 I EMRK), siehe dazu R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht, Rn. 4 ff.

Jedoch betont das BVerfG ausdrücklich, dass die völkerrechtsfreundliche Auslegung des Grundgesetzes ein Aufnehmen der Wertungen der EMRK nur so weit fordere, wie dies methodisch vertretbar und mit den Vorgaben des Grundgesetzes vereinbar sei (BVerfG NVwZ 2018, 1121, 1126; BVerfGE 128, 326, 366 ff.; vgl. auch BVerfG NStZ 2016, 49, 51; NJW 2016, 1939, 1944; NJW 2017, 611, 627 („Auslegungshilfe“); BGH NJW 2016, 91, 95; enger BGH NStZ 2015, 541, 544 („prägend“) und NJW 2014, 2029, 2031). Das „letzte Wort“ liege bei der deutschen Verfassung (BVerfGE 128, 326, 366 ff.; BVerfG NVwZ 2018, 1121, 1126). Der Standpunkt des BVerfG hinsichtlich der (begrenzten) Bindungswirkung der EMRK und der Urteile des EGMR findet seine Begründung letztlich darin, dass die deutsche Staatsgewalt – von den auf die EU übertragenen Kompetenzen abgesehen – (lediglich) an die Vorgaben des Grundgesetzes, insbesondere an die Grundrechte, das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip gebunden ist (vgl. Art. 1 III, 20 III GG). Insbesondere folgt aus Art. 20 III GG, dass die gesetzgebende Gewalt nicht an die Gesetze gebunden ist (da sie diese ja erlassen soll), was zur Folge hat, dass der Gesetzgeber auch nicht an die EMRK gebunden ist, steht diese ja formal auf derselben Stufe wie einfache Bundesgesetze. Andererseits hat sich die Bundesrepublik Deutschland mit Unterzeichnung und Ratifizierung der EMRK dazu verpflichtet, nicht nur die Inhalte der Konvention zu beachten, sondern auch den Urteilen des EGMR Folge zu leisten (Art. 46 I EMRK); das schließt auch den Gesetzgeber und in ge­wisser Weise die Verfassungsgerichtsbarkeit mit ein, möchte man eine Völkerrechtsverletzung vermeiden. Bei einem Kon­flikt zwischen der nationalen Rechtsordnung und der EMRK muss das nationale (einfache) Recht daher konventionskonform ausgelegt werden (allgemeine Auffassung). Problematisch ist es daher, wenn der EGMR der EMRK Gewährleistungen entnimmt, die von der Verfassung eines Konventionsstaates nicht vorgesehen sind bzw. durch nationale Verfassungsinterpretation ausgeschlossen werden. Das ist vorliegend der Fall: Während Art. 11 I EMRK ein Streikrecht auch für Beamte gewährleistet, ist ebenjenes für deutsche Beamte aufgrund der in Art. 33 V GG verfassungsrechtlich verankerten „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ ausgeschlossen. 

B. Streikrecht und „hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums“

Wie bereits in der Einleitung aufgezeigt, hat der EGMR mit Urteil vom 14.12.2023 entschieden, dass die Regelung in Deutschland, die allen Beamten einschließlich beamteter Lehrer Streiks verbietet, nicht gegen Art. 11 I EMRK verstoße. Der Entscheidung lag der Sachverhalt zugrunde, dass vier beamtete Lehrkräfte, allesamt Mitglieder der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW), während der Dienststunden an Streiks teilnahmen, welche die Gewerkschaft organisiert hatte, um gegen die verschlechterten Arbeitsbedingungen für Lehrer zu protestieren. Sie wurden im Rahmen von Disziplinarverfahren gerügt oder mit Sanktionen belegt, weil sie ihre Pflichten als Beamte verletzt hätten. Widersprüche und Klagen blieben erfolglos. Letztinstanzlich wies das BVerwG die Revision, die einer der Lehrer eingelegt hatte, zurück (BVerwG NVwZ 2014, 736 ff.). In der Begründung setzte sich das BVerwG ausführlich mit der (zum türkischen Beamtenrecht ergangenen) Rechtsprechung des EGMR auseinander. Der EGMR interpretiert nämlich die Gewährleistungen der Koalitionsfreiheit nach Art. 11 I EMRK („Jede Person hat das Recht, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschließen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz seiner Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten.“) dergestalt, dass die Vorschrift denjenigen Angehörigen des öffentlichen Dienstes ein Recht auf Tarifverhandlungen und kollektive Kampfmaßnahmen einräumt, die nach ihrem Aufgabenbereich nicht an der Ausübung genuin hoheitlicher Befugnisse beteiligt sind, etwa Lehrer (EGMR NZA 2010, 1425, 1428 ff. – Demir u. Baykara/Türkei; EGMR NZA 2010, 1423, 1424 f. – Enerji Yapi-Yol Sen/Türkei). Gemäß der vom EGMR vorgenommenen Interpretation des Art. 11 I EMRK steht also Beamten, die keine genuin hoheitlichen Aufgaben wahrnehmen, das Streikrecht nach der EMRK durchaus zu; lediglich Beamte der genuinen Hoheitsverwaltung (insbesondere Polizei, Feuerwehr, Soldaten, Finanzverwaltung, aber auch allgemeine (Ordnungs-)Verwaltung) nimmt er aus dem konventionsrechtlichen Streikrecht aus.

Dann aber konstatierte das BVerwG in einer Revisionsentscheidung, dass Art. 33 V GG nicht konventionskonform ausgelegt werden könne, weil das Streikverbot für Beamte zu den tragenden Grundstrukturen des Berufsbeamtentums gehöre. Es sei Aufgabe des Gesetzgebers, die Kollision zwischen dem Grundgesetz und der Konvention aufzulösen; bis dahin bleibe das Streikverbot für Beamte nach Art. 33 V GG in Kraft (BVerwG NVwZ 2014, 736, 742 f.).

Doch die Aufforderung an den Gesetzgeber dürfte sich als nicht gangbar erweisen, weil der einfache Gesetzgeber sich nicht über eine Verfassungsnorm (hier: Art. 33 V GG) und deren Interpretation durch das BVerfG hinwegsetzen darf. Wegen der Notwendigkeit der völkerrechtlichen Beachtung der EMRK einschließlich der Urteile des EGMR bliebe nur eine Änderung des Art. 33 V GG bzw. eine Änderung der vom BVerfG vorgenommenen Interpretation dieser Verfassungsbestimmung.

Von dieser „untauglichen“ Aufforderung abgesehen, anerkannte das BVerwG also eine Pflicht zur konventionskonformen Auslegung, wies aber auch darauf hin, dass diese Pflicht Halt vor dem Verfassungsrecht mache, vermöge dessen es den Revisionen nicht stattzugeben vermochte.

Daraufhin erhoben die Lehrkräfte gegen das Urteil des BVerwG Verfassungsbeschwerden vor dem BVerfG und rügten eine Verletzung des Art. 9 III GG. Das BVerfG bestätigte zunächst seine Rechtsprechung, dass Bestimmungen des Grundgesetzes (und damit auch Art. 33 V GG) zwar völkerrechtsfreundlich (und damit auch konventionsfreundlich) auszulegen seien, und entschied, dass das Streikverbot für deutsche Beamte einen Eingriff in Art. 11 I EMRK darstelle. Der Eingriff sei aber wegen der im Vergleich zum türkischen Recht bestehenden Besonderheiten des deutschen Systems des Berufsbeamtentums nach Art. 11 II EMRK („Die Ausübung dieser Rechte darf nur Einschränkungen unterworfen werden, die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig sind für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer.“) gerechtfertigt.

Damit verwies das BVerfG also insbesondere auf die „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“ (Art. 33 V GG), worunter nach allgemeiner Verfassungsinterpretation das Lebenszeitprinzip, die besondere Treuepflicht des Beamten zu seinem Dienstherrn und das Alimentationsprinzip gehören. Gerade mit dem Alimentationsprinzip korrespondiert der Grundsatz, dass die Besoldung der Beamten einseitig durch Gesetz zu regeln ist. Ein Streik von Beamten, der zum Abschluss eines Tarifvertrags führen soll, der wiederum auch die Vereinbarung einer Gehaltsstruktur zum Gegenstand hat, wäre demnach mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nicht vereinbar. Ebenso steht die besondere Treuepflicht einem Streikrecht ent­gegen. Dabei macht es nach Auffassung des BVerfG keinen Unterschied, ob es sich bei dem Beamten um einen „Kernbereichsbeamten“ (bspw. Polizei; Justiz) oder „Randbereichsbeamten“ (bspw. Lehrer) handelt (BVerfG NVwZ 2018, 1121, 1131). Daraus folgt nach der Rspr. ein umfassendes Streikverbot für Beamte (ausdrücklich in diesem Sinne BVerwG NVwZ 2014, 736, 737; BVerwG NVwZ 2015, 811 f. – zurückgehend auf BVerfGE 8, 28, 33 ff. (Besoldungsrecht); bestätigt in BVerfG NVwZ 2018, 1121, 1123). Insofern schränkt Art. 33 V GG die Koalitionsfreiheit nach Art. 9 III GG ein (vgl. Rolf Schmidt, Grundrechte, Rn 713).

Im vorliegenden Fall stellte das BVerfG im Ergebnis fest, dass das Streikverbot wegen der Besonderheiten des deutschen Systems des Berufsbeamtentums notwendig sei in einer demokratischen Gesellschaft, weil es die Funktionsfähigkeit des Staates sichere. Zudem finde die Bindungswirkung der EMRK und der Urteile des EGMR ihre Grenzen in den Verfassungsprinzipien des Grundgesetzes. Die Möglichkeiten einer konventionsfreundlichen Auslegung endeten dort, wo diese nach den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung und Verfassungsinterpretation nicht mehr vertretbar erscheine (BVerfG NVwZ 2018, 1121, 1126 mit Verweis auf BVerfGE 111, 307, 329; 123, 267, 344 ff.; 128, 326, 371). Im Übrigen sei auch im Rahmen der konventionsfreundlichen Auslegung des Grundgesetzes die Rechtsprechung des EGMR (lediglich) möglichst schonend in das vorhandene, dogmatisch ausdifferenzierte nationale Rechtssystem einzupassen (BVerfG NVwZ 2018, 1121, 1126).

Gegen das Urteil des BVerfG legten die Lehrer Beschwerde vor dem EGMR ein (siehe Art. 34 EMRK). Sie rügten eine Verletzung des Art. 11 I EMRK. Der EGMR stellte klar, dass das von Art. 11 I EMRK geschützte Streikrecht einer Gewerkschaft die Möglichkeit gebe, sich Gehör zu verschaffen; das Streikrecht sei ein wesentliches Instrument für die Gewerkschaft zum Schutz der beruflichen Interessen ihrer Mitglieder und damit auch für die Gewerkschaftsmitglieder zur Verteidigung ihrer Interessen (EGMR NVwZ 2024, 221, 223 – Humpert u. a./Deutschland). Daher wiege ein Streikverbot auch für Beamte einschließlich der beamteten Lehrer schwer. Auch stehe die Regelung in Deutschland, die allen Beamten einschließlich beamteter Lehrer Streiks verbiete, nicht mit dem Trend im Einklang, der sich aus völkerrechtlichen Verträgen ergebe, und auch nicht mit dem Trend in den Konventionsstaaten (EGMR NVwZ 2024, 221, 226). Dann aber die Kehrtwende: Streiks seien nicht das einzige Mittel, mit dem Gewerkschaften und ihre Mitglieder berufliche Interessen schützen könnten, und die Staaten könnten grundsätzlich frei entscheiden, welche Maßnahmen sie treffen wollen, um die Beachtung von Art. 11 EMRK zu gewährleisten, solange die Gewerkschaftsfreiheit nicht durch Einschränkungen inhaltslos werde (EGMR NVwZ 2024, 221, 228). Das sei letztlich eine Frage der Verhältnismäßigkeit. Dabei müssten alle Umstände des Falls und alle Maßnahmen, die der Staat zum Schutz der Gewerkschaftsfreiheit getroffen hat, berücksichtigt werden (EGMR NVwZ 2024, 221, 223). Zu berücksichtigen seien Art und Ausmaß des Streikverbots, die Maßnahmen, die getroffen wurden, um den Gewerkschaften der Beamten und den Beamten selbst zu ermöglichen, ihre beruflichen Interessen zu verteidigen, das mit dem Verbot verfolgte Ziel, andere Rechte durch den Beamtenstatus, die Möglichkeit, als Angestellter mit Streikrecht als Lehrer an staatlichen Schulen zu unterrichten, und das Gewicht der Disziplinarmaßnahmen (EGMR NVwZ 2024, 221, 225).

Dann erfolgte die Anwendung der herausgearbeiteten Grundsätze auf den Fall: In Deutschland gebe es eine Vielzahl unterschiedlicher institutioneller Garantien, um den Beamtengewerkschaften und ihren Mitgliedern zu ermöglichen, ihre beruflichen Interessen auch ohne Streikrecht zu verteidigen. Beamte seien auch ohne Streik in der Lage, Gewerkschaften zu gründen und ihnen beizutreten (EGMR NVwZ 2024, 221, 226). Deswegen mache das Streikverbot die gewerkschaftliche Freiheit der Beamten nicht substanzlos (EGMR NVwZ 2024, 221, 228). Hinzu komme, dass Beamte in Deutschland ein Recht auf lebenslange Anstellung und auf eine angemessene Alimentierung hätten, auch im Ruhestand und bei Krankheit (EGMR NVwZ 2024, 221, 227). Beamte bekämen im Vergleich zu Angestellten des öffentlichen Dienstes ein höheres Nettoeinkommen, hätten bessere Bedingungen bei der Gesundheitsfürsorge und bekämen bessere Pensionen (EGMR NVwZ 2024, 221, 227). Verletzt sei also kein wesentliches Element der in Art. 11 I EMRK garantierten gewerkschaftlichen Freiheit der Beamten (EGMR NVwZ 2024, 221, 228).

Im Ergebnis hat der EGMR bei der Auslegung des Art. 11 I, II EMRK also den Besonderheiten des deutschen Beamtenrechts (Lebenszeitprinzip, Treuepflicht und Alimentationsprinzip) Rechnung getragen. Undifferenziert ist den Beamten in Deutschland das Streikrecht verwehrt: Aus verfassungsrechtlicher Sicht nach Maßgabe der in Art. 33 V GG formulierten „hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums“, die das Streikrecht aus Art. 9 III GG überlagern, und aus konventionsrechtlicher Sicht das Streikverbot, das „gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig für die nationale oder öffentliche Sicherheit, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer“.

Rolf Schmidt (17.2.2024)