BVerfG, Beschl. v. 15.12.2015 – 2 BvR 2735/14 (NJW 2016, 1149)

Relevante Bereiche: Rechtsstaatsprinzip, Demokratieprinzip, Anwendungsvorrang EU-Recht, Ultra-vires-Akt (Kompetenzüberschreitung), Identitätskontrolle

Leitsätze/Kernaussagen des BVerfG:

    Das Bundesverfassungsgericht gewährleistet im Wege der Identitätskontrolle den gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 und Art. 1 Abs. 1 GG unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz uneingeschränkt und im Einzelfall.
    Die strengen Voraussetzungen für eine Aktivierung der Identitätskontrolle schlagen sich in erhöhten Zulässigkeitsanforderungen an entsprechende Verfassungsbeschwerden nieder.
    Der Schuldgrundsatz gehört zur Verfassungsidentität. Er muss daher auch bei einer Auslieferung zur Vollstreckung eines in Abwesenheit des Verurteilten ergangenen Strafurteils gewahrt werden.
    Die deutsche Hoheitsgewalt darf die Hand nicht zu Verletzungen der Menschenwürde durch andere Staaten reichen. Umfang und Ausmaß der Ermittlungen, zu deren Vornahme das Gericht im Hinblick auf die Einhaltung des Schuldprinzips verpflichtet ist, richten sich nach Art und Gewicht der vom Verurteilten vorgetragenen Anhaltspunkte für eine Unterschreitung des durch Art. 1 Abs. 1 GG gebotenen Mindeststandards.

Ausgangslage: Wie bei R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht, 16. Auflage 2016, Rn. 327 ausgeführt, wirkt gem. Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union „zur Verwirklichung eines vereinten Europas“ mit. Diese Staatszielbestimmung, die schon in der Präambel des Grundgesetzes niedergelegt ist („gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa“), bringt nicht nur die Europafreundlichkeit des Grundgesetzes zum Ausdruck, sondern richtet sich auch auf eine fortschreitende Integration der Staaten Europas.

Jedoch ist zu beachten, dass der Europäischen Union keine Staatsqualität zukommt. Denn ihr fehlen konstitutive Merkmale eines Staates, insbesondere die Befugnis, sich selbstständig neue Kompetenzen zu geben. Auch (und gerade) der Vertrag von Lissabon hat nichts daran geändert. Vielmehr wird die Union durch den Unionsvertrag (lediglich) als „neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas“ bezeichnet (Art. 1 Abs. 2 EUV). Das BVerfG hat bereits in seinem Maastricht-Urteil vom 12.10.1993 hierfür den Begriff des „Staatenverbundes“ geprägt, der von den Mitgliedern getragen werde und deren nationale Identität achte (BVerfGE 89, 155, 188). Vgl. R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht, 16. Auflage 2016, Rn. 337.

Folgerichtig werden die Aufgaben der Europäischen Union ausschließlich durch den Unionsvertrag (EUV) normiert, der – wie der AEU-Vertrag (Art. 2 AEUV) dem Prinzip der begrenzten Handlungsermächtigung (Einzelermächtigung) folgt (Art. 5 EUV). Der Union kommt also trotz der „Flexibilitätsklausel" (Art. 352 AEUV) keine „Kompetenz-Kompetenz“ zu, d.h. nicht die für die Annahme einer Staatsqualität erforderliche Befugnis, sich selbstständig neue Kompetenzen zu geben (dies ist der Unterschied zum verfassten Bundesstaat wie der Bundesrepublik Deutschland). Die Europäische Union kann ihre Aufgaben und Zuständigkeiten nicht selbst ausweiten, sondern nur solche in Anspruch nehmen, die ihr durch Vertragsergänzungen oder -änderungen eingeräumt worden sind („enumerative Handlungsermächtigung“, vgl. dazu R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht, 16. Auflage 2016, Rn. 338).

Unbeschadet der nicht gegebenen Staatsqualität besitzt die Europäische Union aber eine umfassende Rechtspersönlichkeit (vgl. Art. 1 Abs. 3, 47 EUV) und sie verfügt dementsprechend über Organe (u.a. Parlament, Rat, Kommission).

Von immenser theoretischer und praktischer Bedeutung ist das Rangverhältnis zwischen dem EU-Recht und dem nationalen Recht einschließlich des nationalen Verfassungsrechts.

Da weder in den Verträgen noch im Grundgesetz eine explizite Kollisionsregel vorhanden ist, stellt sich die Frage, welchem Rechtskreis bei einer Kollision der Vorrang gebührt. Widerspricht eine Vorschrift des nationalen Rechts trotz Bemühung, sie unionsrechtskonform auszulegen, dem EU-Recht (primäres Unionsrecht, aber auch sekundäres Unionsrecht wie Verordnung, Richtlinie), geht die ganz herrschende Meinung von einem Anwendungsvorrang des EU-Rechts aus (vgl. R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht, 16. Auflage 2016, Rn. 355 mit Verweis auf EuGH NVwZ 2000, 497 ff.; BVerfGE 121, 1, 15 ff.; 126, 286, 302; BVerfG NJW 2010, 833, 835; NJW 2001, 1267; NJW 2016, 1149, 1150; BVerwG NVwZ 2000, 1039; Safferling, NStZ 2014, 545 ff.; F. Kirchhof, NVwZ 2014, 1537, 1538). Anwendungsvorrang bedeutet, dass das mit höherrangigem Recht kollidierende niederrangige Recht zwar nicht ungültig ist, allerdings in seiner Anwendung gesperrt wird (R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht, 16. Auflage 2016, Rn. 355). Das Prinzip des Anwendungsvorrangs ist unmittelbare Folge der Gründungsverträge, der Verträge von Maastricht (EUV), Amsterdam, Nizza und Lissabon („Änderungsverträge“) sowie des sich aus diesen Verträgen ergebenden Prinzips der Sicherung und Funktionsfähigkeit der Union (Effet-utile-Prinzip), das beeinträchtigt würde, wenn nationale Bestimmungen im Kollisionsfalle dem Europäischen Recht vorgingen (R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht, 16. Auflage 2016, Rn. 355).

Der Anwendungsvorrang greift auch dann, wenn dem Unionsrecht nicht nationales einfaches Recht, sondern Verfassungsrecht entgegensteht. Das betrifft im Kern die Kollision des EU-Rechts mit den Grundrechten des Grundgesetzes. Der EuGH geht seit der Costa/Enel-Entscheidung (EuGH Slg. 1964, 1251 ff.; vgl. auch EuGH Slg 1970, 1125 ff. (Internationale Handelsgesellschaft), aufgegriffen in EuGH NJW 2013, 1215 ff. (Melloni)) vom Anwendungsvorrang des EU-Rechts vor jeglichem nationalen Recht (also auch vor nationalem Verfassungsrecht) aus und beansprucht gleichzeitig für sich eine ausschließliche Prüfungskompetenz.

Auch das BVerfG erkennt den diesbezüglichen Anwendungsvorrang des EU-Rechts im Grundsatz an, begründet ihn aber nicht mit den Gründungsverträgen, sondern zum einen mit dem Anwendungsbefehl, der aus den Zustimmungsgesetzen zu den Verträgen folgt (vgl. Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG), und zum anderen mit der Integrationsermächtigung des Art. 24 Abs. 1 GG a.F. bzw. des Art. 23 Abs. 1 GG i.d.F. von 1992 (R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht, 16. Auflage 2016, Rn. 355 mit Verweis auf BVerfGE 89, 155 ff. (Maastricht); bestätigt in BVerfGE 102, 147 ff. (Bananenmarktordnung), BVerfGE 126, 286, 302 (Honeywell bzw. Mangold) und BVerfG NJW 2016, 1149, 1150 (Identitätskontrolle)).

Allerdings betont das BVerfG auch die Grenzen des Anwendungsvorrangs des EU-Rechts, die in den durch Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG für integrationsfest erklärten Grundsätzen der Verfassung bestünden (BVerfG NJW 2016, 1149, 1150 ff. - Identitätskontrolle). Das sind namentlich die in Art. 1 und 20 GG niedergelegten Grundsätze. Sollte also durch eine Maßnahme der EU ein durch Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärter Grundsatz aus Art. 1 GG oder Art. 20 GG berührt werden, muss folgerichtig umgekehrt das betreffende EU-Recht für unanwendbar erklärt werden, was nach der Rechtsprechung des BVerfG verfahrensrechtlich mittels Identitätskontrolle des BVerfG (Prüfung der Wahrung der verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik Deutschland) geschieht (BVerfG NJW 2016, 1149, 1151).

Bei der Frage, welches Gericht für die Überwachung von auf Rechtsakten der EU ergangenen nationalen Akten zuständig ist, muss zunächst auf die Regelung des Art. 93 GG hingewiesen werden, wonach das BVerfG nur für die im Grundgesetz genannten Verfahrensarten mit dem Grundgesetz als Prüfungsmaßstab zuständig ist. Fraglich kann somit nur sein, ob das BVerfG auch EU-Recht (wegen Kompetenzüberschreitung) am Maßstab des Grundgesetzes prüfen darf.

In seiner allseits bekannten Solange-II-Entscheidung betonte das BVerfG, dass es das EU-Recht (jedenfalls dann) nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes prüfe, solange auf EU-Ebene ein Grundrechtsstandard gewahrt bleibe, der dem des Grundgesetzes entspreche (BVerfGE 73, 339 ff.). Diese Rechtsprechung hat das BVerfG mehrfach bestätigt, etwa in BVerfGE 102, 147 ff. (Bananenmarktordnung); BVerfGE 89, 155 ff. (Maastricht); BVerfGE 118, 79, 95 ff. (Kooperationsverhältnis zwischen BVerfG und EuGH); BVerfGE 123, 267, 348 ff. (Lissabon-Urteil); BVerfGE 125, 260, 304 ff. (Vorratsdatenspeicherung).

Überschreiten Organe der EU ersichtlich (d.h. qualifiziert) die ihnen eingeräumten Handlungsbefugnisse („Kompetenzüberschreitung“), sind vom Standpunkt des BVerfG aus daraus hervorgegangene Rechtsakte („Ultra-vires-Akte“) für deutsche Stellen nicht verbindlich. Für solche Rechtsakte könne dann kein Anwendungsvorrang des EU-Rechts gegenüber nationalem (Verfassungs-)Recht bestehen, sodass Prüfungsmaßstab der fraglichen nationalen Norm, die aufgrund von sekundärem EU-Recht ergeht, wieder das Grundgesetz sei. In diesem Fall entscheide dann wieder das BVerfG im Rahmen einer „Ultra-vires-Kontrolle“ (BVerfGE 126, 286, 302 - Honeywell bzw. Mangold).

Das BVerfG entscheidet aber nicht nur im Fall einer Kompetenzüberschreitung eines Organs der EU, sondern auch dann, wenn durch eine Maßnahme der EU in Art. 79 Abs. 3 GG genannte unabänderbare und damit integrationsfeste Verfassungsprinzipien aus Art. 1 GG und Art. 20 GG, die zudem durch Art. 4 Abs. 2 EUV geschützt sind, missachtet würden (vgl. BVerfGE 126, 286, 302 mit Bezugnahme auf BVerfGE 75, 223, 235 ff.; 113, 273, 296; 123, 267, 353 f.; vgl. auch BVerfG NJW 2016, 1149, 1150 f. – Identitätskontrolle). Sollte durch eine Maßnahme der EU also ein durch Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärter Grundsatz aus Art. 1 GG oder Art. 20 GG berührt werden, findet der Anwendungsvorrang der EU seine Grenzen. Das BVerfG erklärt den betreffenden EU-Rechtsakt im Rahmen einer „Identitätskontrolle“ (Kontrolle der Verfassungsidentität der Bundesrepublik Deutschland) für unanwendbar (BVerfG NJW 2016, 1149, 1151 – Identitätskontrolle).

Der hier besprochenen Entscheidung des BVerfG lag folgende Konstellation zugrunde: Droht bei Auslieferung in einen anderen EU-Staat eine Freiheitsstrafe, die in Deutschland (wegen ihrer Dauer) schuldunangemessen und menschenwürdeverletzend wirkte (hier: 30 Jahre Haft wegen illegalen Handels mit Betäubungsmitteln), oder gewährleistet der andere EU-Staat keine Beweisaufnahme bzw. -würdigung, die mit deutschen Verfassungsprinzipien im Einklang steht, ist das betreffende EU-Recht, das eine solche Auslieferung anordnet bzw. zulässt (siehe den Rahmenbeschluss zum EU-Haftbefehl), wegen Verstoßes u.a. gegen Art. 1 Abs. 1 GG nicht anwendbar. Ob dies der Fall ist, wird vom BVerfG im Rahmen einer Identitätskontrolle geprüft.

Bewertung: Dass ein rechtsstaatlichen Grundsätzen verpflichtetes Rechtssystem die Menschenwürde zu beachten hat, ist selbstverständlich. Das EU-Recht wirft dahingehend keine Zweifel auf. Kritik zu üben ist aber am Standpunkt des BVerfG. Denn das BVerfG müsste ja zunächst jeden bei ihm geltend gemachten „Identitätsverstoß“ zumindest im Rahmen der Zulässigkeit (Beschwerdebefugnis; Antragsbefugnis) prüfen, um dann zu entscheiden, ob durch die beanstandete Maßnahme der EU ein durch Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärter Grundsatz aus Art. 1 GG oder Art. 20 GG berührt wird bzw. dies nicht ausgeschlossen werden kann. Denn dadurch, dass jedem Grundrecht ein Menschenwürdegehalt innewohnt, der bei unverhältnismäßiger Einschränkung des betreffenden Grundrechts verletzt sein kann, kommt das BVerfG nicht umhin, bei geltend gemachten Grundrechtsverstößen auch eine Verletzung des Menschenwürdegehalts zu prüfen, um der Frage nach einem "Identitätsverstoß" nachzugehen.

Zudem ist fraglich, warum – jedenfalls in Bezug auf die Menschenwürde – eine Überprüfung der Maßnahme der EU am Maßstab der GRC der EU (hier: Art. 1 GRC) durch den EuGH nicht möglich sein soll. Man darf durchaus davon ausgehen, dass (auch) der EuGH eine Verletzung der Menschenwürde feststellen würde (vgl. dazu R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht, 16. Auflage 2016, Rn. 787c). Möglicherweise ist die Haltung des BVerfG der Befürchtung geschuldet, der EuGH nehme eine – von den Unionsverträgen nicht gedeckte – Ausweitung des Anwendungsbereichs des EU-Rechts vor und senke gleichzeitig das Schutzniveau der EU-Grundrechte ab. Tatsächlich legt(e) der EuGH den Anwendungsbereich des EU-Rechts, namentlich der GRC, (zwischenzeitlich) weit aus (siehe EuGH NJW 2013, 1415 ff. (Åkerberg Fransson) und EuGH NJW 2013, 1215 ff. (Melloni)). Ob aber ein strukturelles Grundrechtsdefizit auf EU-Ebene existiert, das es rechtfertigen würde, die Solange-II-Rechtsprechung zurückzunehmen, darf bezweifelt werden, zumal bereits der EuGH selbst seine von ihm v.a. in der Melloni-Entscheidung vorgenommene sehr weite Interpretation des Anwendungsbereichs der GRC mittlerweile relativiert hat (EuGH NVwZ 2014, 575; EuGH EuZW 2014, 795; EuGH NJW 2015, 145; EuGH EuZW 2015, 439), was mit Blick auf den Wortlaut des Art. 51 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 GRC zu begrüßen ist. Die dogmatische Überzeugungskraft des BVerfG-Beschlusses sollte daher nicht allzu hoch angesetzt werden. Immerhin hätte dem BVerfG der Weg über einen Vorlagebeschluss (Vorabentscheidung gem. Art. 256 Abs. 3, 267 AEUV) offengestanden. Schließlich ist auch ein einstweiliger Rechtsschutz dem EuGH nicht fremd (siehe Art. 278 S. 2, 279 AEUV).

Interessant dürfte in diesem Zusammenhang auch sein, dass noch eine Entscheidung des BVerfG zum sog. OMT-Programm aussteht. Möglicherweise dient die soeben besprochene Entscheidung als Grundlage dafür.

Zum OMT-Programm (vgl. R. Schmidt, Staatsorganisationsrecht, 16. Aufl. 2016, Rn 353c): Mittels des vom Rat der Europäischen Zentralbank (EZB) am 6.9.2012 beschlossenen Programms kann die EZB unbegrenzt Anleihen von „Krisenstaaten“ im EU-Währungsgebiet aufkaufen, um die Finanzstabilität des EU-Raums zu stützen (sog. Outright Monetary Transactions – OMT). Dies könnte eine schwerwiegende und strukturell bedeutsame Überschreitung der der EU einge­räumten Hoheitsrechte auf dem Gebiet des Haushaltsrechts bedeuten. Da das BVerfG es aber auch für mög­lich hält, durch eine einschränkende Auslegung des OMT-Be­schlusses im Lichte der Verträge zu einer Konformität mit dem Primärrecht zu gelangen, hat es das Verfahren ausgesetzt und dem EuGH zur Entscheidung über die Frage nach der EU-Konformität vorgelegt (vgl. den Vorlagebeschluss des BVerfG NJW 2014, 907 ff.). Der EuGH hat die Vereinbarkeit mit EU-Primärrecht (d.h. mit Art. 127 und 123 AEUV) festgestellt. Das OMT-Programm gehöre in Anbetracht seiner Ziele und der zu ihrer Erreichung vorgesehenen Mittel zum Bereich der Währungspolitik und falle damit unter die Befugnisse des ESZB (EuGH NVwZ 2015, 1033 ff. – vgl. dazu etwa Ohler, NVwZ 2015, 1001 ff.). Ob sich das BVerfG dieser Rechtsauffassung anschließen wird oder es (wegen Überschreitung der gem. Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG für integrationsfest erklärten Schutzgüter des Art. 20 GG - hier v.a. des Demokratieprinzips) eine Unvereinbarkeit des OMT-Beschlusses der EZB mit dem Grundgesetz feststellen wird, dürfte eine der spannendsten Fragen für 2016 werden. In jedem Fall aber dürfte der vorliegend besprochene Beschluss wichtige Vorarbeiten geleistet haben.

Rolf Schmidt (6.5.2016)